卞建林
  近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(下稱《意見》),提出了改革涉法涉訴信訪的一系列工作機制,強調將涉法涉訴信訪問題的處理和解決納入法治軌道。其改革範圍之廣、力度之大、措施之實值得肯定。
  涉法涉訴信訪工作面臨的困境
  長期以來,我國涉法涉訴信訪工作面臨著巨大困境,具體表現為:
  信訪功能的扭曲和異化。《信訪條例》第1條規定:“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯繫,保護信訪人的合法權益,維護信訪秩序,制定本辦法。”設計信訪制度的初衷應當是豐富民眾向政府表達利益訴求的渠道,搭建執政者與人民群眾進行溝通的橋梁。信訪制度,究其本質應當屬於政府行政和民眾參政議政的範疇,其並不具備司法制度所具有的定分止爭的確權功能。但是,現實的信訪制度卻表現出明顯的“越位”傾向,許多本來應當通過司法機關和法律程序加以解決的問題,最終都是借助於信訪來完成,信訪功能出現了嚴重的扭曲和異化。與此相對應,地方信訪機構職能愈發龐雜,權力不斷加大,甚至有學者將其稱之為“超級法院”。
  民眾“信訪不信法”。伴隨著我國經濟社會進入轉型期,各類社會矛盾和權利糾紛不斷增加,涉法涉訴信訪活動也呈現井噴之勢。近年來,通過各級信訪機構以及司法機關的息訪努力,涉法涉訴信訪數量雖然逐年下降但依然處於高位。許多民眾寧可放棄正常的訴訟渠道,選擇“信訪”來作為維護自身權利的可靠路徑。司法權威不斷消解,民眾對於司法的依賴度和信賴度不斷降低。而且,隨著黨和政府對於信訪工作的高度重視,信訪問題的解決力度不斷加大,信訪成功數量的上升刺激了更多民眾放棄原有的糾紛解決渠道,轉而通過不斷上訪來尋求問題的解決,甚至“以訪壓法”,使得息訪工作落入邏輯怪圈,纏訪鬧訪、暴力上訪等違法現象亦是日益突出。
  司法資源日益緊張。根據兩高工作報告,2013年各級法院共接待群眾來訪53.9萬人次,檢察機關共辦理群眾信訪47.9萬件次。可以看到,司法機關在承擔日常審判、檢察工作的同時,還面臨著相當數量的信訪接待和息訪工作,而這勢必使得業已捉襟見肘的司法資源更加不堪重負。與此同時,鑒於信訪工作成為司法機關業績考核的重要指標,許多法官、檢察官都不得不將其很大一部分工作精力轉移到息訪之中,從而進一步壓縮了從事一線審判和檢察工作的時間。再加上司法機關受理案件數量不斷增長,單位時間內需要處理的工作量大幅上升,工作質量顯然難以得到有效保證,而這反過來更加導致民眾對司法的不滿意和不信任並走上信訪之路,最終陷入惡性循環。
  產生困境的原因較為複雜
  造成上述涉法涉訴信訪困境的因素較為複雜,概括來講,主要包括以下三點。
  司法體制的不完善。我國目前的司法體制中存在不少影響司法公正和司法權威的潛在因素,民眾無法在正常的司法程序中獲得利益進而轉向信訪。例如,按行政區劃設置司法機關,使得司法機關在許多案件的處理上受到地方保護的影響和行政機關的掣肘。又如,不合理的績效指標考核機制、不完善的司法人員選任獎懲機制以及缺乏實效的監督機制等,使得司法人員辦理案件既易受到不當干擾又難以對其形成有效制約。
  民眾尚法理念的缺失。尚法理念,指的是社會成員對司法和法治所蘊含的價值和立場的認可與崇尚,在理性思考之後激發出的對司法的歸屬感和依戀感,是對法治的忠誠和熱情。當前,司法裁判的自覺執行率低、群眾“信訪不信法”等現象都源於公眾尚法理念的缺失和對司法、法律的不信任。涉法涉訴信訪數量長期保持高位,其實質反映了民眾更願意寄希望於黨和政府而非司法機關,更願意相信行政權力而非司法權力。
  信訪制度設計的欠缺。長期以來,涉法涉訴信訪的解決模式大多採取各級黨政領導批示或者上級機關集中交辦等方式進行,再由案件所涉司法機關進行具體的接訪和息訪工作,信訪工作的質量納入到各級司法機關的指標考核之中。這種模式的弊端顯而易見:一方面,司法機關往往為尋求信訪數量的降低以及問題的解決而不惜代價,甚至喪失公正立場;另一方面,藉由信訪來獲得黨政領導批示或者上級機關交辦從而問題解決的模式,使得行政權力凌駕於司法權力之上,從法理上來看是反法治的。
  鑒於此,改革涉法涉訴信訪工作機制,依法處理涉法涉訴信訪問題,不但必要而且緊迫,《意見》的印發和實施可謂正當其時。
  創新機制解決難題
  從《意見》全文來看,其對涉法涉訴信訪工作的機制創新主要體現在三個方面。
  “依法治”。十八屆三中全會提出建設法治中國的奮鬥目標,積極回應了社會各界對司法公正和法治國家建設的關註和期待。法治建設的根本要求就是將法律問題的解決納入到法治軌道,用法律制度和法律程序來維護和實現正當權益。對於涉法涉訴信訪問題,由司法機關按照法律規定進行公正處理,定分止爭,息訴結案,依法保障公民的合法權益,依法維護司法機關的正確結論,保護合法信訪並制止違法鬧訪,這些正是建設法治國家的應有之義。《意見》提出,實行訴訟與信訪分離制度,將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來,要求各級信訪部門對到本部門上訪的涉法涉訴信訪群眾,應當引導其到司法機關反映問題,最終由司法機關依法處理相關問題。這一規定,無疑將有力推動維護群眾合法權益與維護司法權威的相統一,還司法和信訪各自本來面目。此外,將涉法涉訴信訪問題交由司法機關依照法律相關規定予以解決,也有利於倒逼司法機關執法水平的提升和司法人員能力素養的強化,為法治國家的建設奠定良好基礎。
  “重程序”。時至今日,正當程序已經發展成為一個超越國家和法系界限的、具有普適意義的法律概念與價值,成為國際司法準則的重要內涵,是一國推行法治建設不可或缺的因素。《意見》用較大篇幅強調了通過程序來解決涉法涉訴信訪問題的總體思路,高度重視程序的地位和作用。其一,建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制。對涉法涉訴信訪事項,要及時進行審查和判別:對於正在法律程序中的,繼續依法按程序辦理;對於已經結案,但符合覆議、覆核、再審條件的,依法轉入相應法律程序辦理;對於已經結案,不符合覆議、覆核、再審條件的,做好不予受理的解釋說明工作;對於不服有關行政機關依法作出的行政覆議決定,經釋法明理仍不服的,可引導其向法院提起行政訴訟。其二,嚴格落實依法按程序辦理制度。各級政法機關對於已經進入法律程序處理的案件,應當依法按程序在法定時限內公正辦結。對經覆議、審理、覆核,確屬錯案、瑕疵案的,依法糾正錯誤、補正瑕疵;屬於國家賠償範圍的,依照國家賠償法的有關規定辦理。對經覆議、審理、覆核未發現錯誤的,依法維持原裁決。
  “實現涉法涉訴信訪終結”。有論者將當前的涉法涉訴信訪歸納為“五個無限”:即主體無限、時間無限、次數無限、審級無限、條件無限。信訪終結機制的缺失一方面使得纏訪鬧訪、越級上訪等現象難以杜絕;另一方面也給反覆上訪的群眾造成沉重的經濟負擔和精神壓力,增加社會不穩定因素。為此,《意見》提出,按照刑訴法、民訴法和相關法律法規來修改完善涉法涉訴信訪終結辦法,對涉法涉訴信訪事項已經窮盡法律程序的,依法作出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反覆纏訪纏訴,經過案件審查、評查等方式,並經中央或省級政法機關審核,認定其反映問題已經得到公正處理的,除有法律規定的情形外依法不再啟動複查程序,各級有關部門不再統計、交辦、通報,而將工作重點轉為做好對信訪人的解釋和疏導。涉法涉訴信訪終結機制的確立,不但有利於破解信訪數量居高不下的難題,解決纏訴纏訪等亂象,也有利於提高司法機關裁判的既判力,樹立和強化司法權威,進而在全社會形成學法、用法、守法、信法的優良法治環境。
  當然,在確立涉法涉訴信訪終結機制的同時,更應註重涉法涉訴問題的源頭治理,處理好維穩和維權的問題,更加重視公民合法權益的及時、充分實現。根據《意見》的相關規定,結合我國司法實踐中出現的主要問題,未來還應當至少作出如下努力。
  一是進一步改革司法體制和機制。要改變司法運作行政化和地方化現象,保證司法權依法公正行使的獨立性;要切實解決“執行難”問題,保證當事人合法權益的實現;要優化司法人員任免和考核獎懲機制,嚴格落實錯案責任追究制,在消除司法人員辦案不當干擾的同時,強化其責任意識和職業素養。
  二是提高司法公信力並培育公民的尚法理念。要強化司法活動的公開性和民眾對司法的參與度,註重司法裁判文書的說理性,通過公開、公平、公正的法律案例來加強對訴訟參與人的教育和對社會公眾的引導,讓人民群眾在每一個司法案件中都能夠感受到公平正義,增進社會大眾對司法裁判的信任以及司法機關的信賴。
  三是健全國家司法救助制度。對於因遭受犯罪侵害或民事侵權的當事人,倘若無法通過司法程序來獲得有效賠償、維護受損權利,反而因此造成生活困難,必然會使其對司法程序的救濟和保障功能喪失信心,甚至引發各種社會問題。因此,應當進一步完善國家司法救助制度,對於符合救助規定的及時給予司法救助;對於給予司法救助後仍然存在實際困難的,通過民政救濟、社會救助等方式幫助解決實際困難。司法救助不但是維護群眾合法權益的重要補充路徑,也體現了國家對民眾的責任和擔當,是維護社會穩定、促進社會和諧的重要保證。
  (作者為中國政法大學訴訟法研究中心主任)  (原標題:依法治重程序 根治涉法涉訴信訪難題)
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